应急科普 关于“一案双罚”你们有何建议？

  近期，各地应急管理部门在检查中发现多家企业存在负责人履职不到位的情况，在对公司进行处罚的同时，依法依规对相关企业的主要负责人实施“一案双罚”。

  中国应急管理报特邀请部分业内专家和执法人员，分别从法理和实践的角度进行探讨。

  近年来，“一案双罚”频现安全生产领域“热搜”。简单说，“一案双罚”就是既罚违法单位又罚违法的个人。

  安全生产法中规定了两类“一案双罚”情形，一类是生产经营单位的主要负责人违法（第九十四条），既处罚个人又处罚单位；另一类是生产经营单位违法（第九十九条），既处罚单位又处罚个人。

  对生产经营单位的处罚，主要有罚款、责令停产停业整顿两种；对生产经营单位相关责任人的处罚，主要是罚款。

  这说明，对安全生产违背法律规定的行为，除依法对生产经营单位做行政处罚外，还依法对相关责任人进行一定的行政处罚。

  2022年，某市一企业因存在“有限空间作业未审批”违背法律规定的行为被罚款2.4万元，其总经理被罚款8000元。

  有人认为，根据安全生产法第九十四条的规定，在未曾发现生产经营单位的主要负责人未履行规定的7项安全生产管理职责的情况下，宜按照第九十九条第五款的规定，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款，这样才符合“处罚法定”原则，否则有失偏颇。

  有的执法人员对此理解片面，认为“一案双罚”就是既要处罚生产经营单位，又要处罚生产经营单位的主要责任人。

  笔者认为，这种观点有失偏颇。即便符合“一案双罚”的情形，“罚个人”的范围里既包括生产经营单位的主要负责人，也包括直接负责的主管人员和其他直接责任人员。

  只有全面理解安全生产法中关于“一案双罚”的相关规定，才能用法治手段督促生产经营单位有效落实全员安全生产责任制。

  笔者认为，处罚不是目的，而是“警醒剂”，通过“一案双罚”可督促带领企业有关人员学法、知法、守法，最大限度避免事故发生。

  “一案双罚”有利于“惩前毖后”和“治病救人”。在实际的执法中，怎么样找到“一案双罚”最优解？作者觉得要把握好以下三个方面。

  安全生产法进一步压实了生产经营单位的主体责任，明确了生产经营单位的主要负责人是本单位的安全生产第一责任人，加大了对主要负责人未履职的惩处力度。这是新形势下依法治安的必然。

  执法人员要与时俱进，加强理论学习，主动适应执法工作需要，精准实施“一案双罚”，在处罚企业的同时，加大倒查企业责任人违法违反相关规定的行为的力度，督促“关键少数”落实安全生产责任，保障生产安全。

  执法机关锚定“既要追究企业责任，又要追究有关人员责任”的要求，抓准责任追究主体。

  在查处违法案件时，既要依法惩戒企业，又要根据违法的情节、性质和影响，追究不履行或者不正确履行安全职责行为人的责任。

  需要强调的是，实施“一案双罚”必须谨记禁止原则：同一案件、同一行为所产生的同一后果，不得有两个性质和内容相同的处罚。

  当然，如果一个行为产生多个结果，或者处罚的方法不一样，如民事、行政或刑事处罚，是可以并存的。

  对风险隐患突出和违背法律规定的行为严重的单位实行“一案双罚”，第一步是要明确、细化“风险隐患突出”和“违背法律规定的行为严重”这两个要件，以确定启动该项工作的标准、条件，统一尺度。

  其次是适用法条的问题。“一案双罚”后，相应的违背法律规定的行为具体适用哪些法律规范，必须清清楚楚、准确无误。

  再其次，是追责到位的问题。对“一案双罚”的案件，哪些责任人需要被追责，追到哪一级，要确保执行到位与裁量平衡，防止同错异罚和选择性追究的现象，影响法律的公平公正。

  笔者认为，在执法实践中，根据安全生产法等有关法律和法规，一般有两种情形适用“一案双罚”。

  第一种情形是生产经营单位涉嫌违反了法律规定，对应的处罚条文已明确要求对违法企业和相关责任人员一并进行处罚。

  例如，应急管理部门确认“企业存在出租厂房的行为，但未对承租单位的安全生产工作统一协调、管理，未定时进行安全检查”的违背法律规定的行为，依据安全生产法第一百零三条第二款的规定，分别对该企业以及它直接责任人员调查处理。

  第二种情形是生产经营单位违反了法律规定，虽然对应的处罚条文只对单位的违背法律规定的行为做出处罚规定，但发现其主要负责人或有关责任人员存在未履行安全生产法定职责的违背法律规定的行为，与造成企业隐患问题有直接关联，从而也对相关责任人员进行处罚的情形。

  例如，应急管理部门发现企业未落实事故隐患排查治理制度，生产现场长期存在多处事故隐患，依据安全生产法第一百零二条的规定，对企业立案调查处理。

  同时，执法人员发现其主要负责人涉嫌未履行安全生产法第二十一条第五项明确的职责，与上述形成“企业未落实事故隐患排查治理制度，生产现场长期存在多处事故隐患”的隐患问题有直接关联，也要调查处理该企业相关负责人。

  “一案双罚”既是督促企业贯彻落实全员安全生产责任制的有效途径，又是倒逼企业依法履行安全生产主体责任的有力手段。

  适用“一案双罚”过程中必须要格外注意，在对生产经营单位涉嫌违背法律规定的行为进行调查取证时，要迅速与该项行为相关的人员核实取证，尽快查清生产经营单位的安全生产责任分工，将生产经营单位和有关人员的涉嫌违背法律规定的行为同步调查处理，确保精准处罚，切实发挥行政处罚警示和威慑的“两翼效应”。

  执法人员对某公司开展行政执法检查时，发现该公司将厂房分别出租给某汽车装备公司和某运输公司。

  该公司作为出租方分别与两家承包单位签订了厂房租赁合同，但未明确出租方和承租方的各自安全生产管理职责，未见日常巡查检查承租方的安全检查记录，也未对承租单位的安全生产进行统一的协调和管理。

  该公司违反了安全生产法第四十九条的规定，执法人员依据安全生产法第一百零三条的规定，责令该公司限期改正，并处罚款3万元，同时对该公司主要负责人处罚款0.6万元。

  “一案双罚”进一步压实了生产经营单位的主体责任，明确了生产经营单位的主要负责人是本单位的安全生产第一责任人，加大了对主要负责人未履职的惩处力度，有利于压实企业全员安全生产责任制。

  它警示企业主要负责人心无旁骛地抓好安全生产，严格落实安全生产各项法律和法规和规章制度。

  不过，凡事过犹不及，对“一案双罚”应具体问题具体分析，遵循适度适当原则。

  执法人员应聚焦企业主要负责人履行安全管理职责情况，督促企业负责人带头尊法、学法、守法、用法，自觉把安全放在第一位，严格加强安全管理，及时消除事故隐患，坚决遏制事故发生。

  针对相关违背法律规定的行为，通过落实“一案双罚”，有效倒逼企业主要负责人履行好安全生产“第一责任”。

  有的企业错误地认为，企业违法被罚款，主要负责人未尽到安全责任又要被罚款，这样加重了企业的负担，破坏了正常的经营秩序和营商环境。

  加之，受经济下降带来的压力加大等多重因素影响，不少企业经营困难，对“一案双罚”难以接受。

  笔者认为，这种认识有失偏颇。企业及相关责任人存在违背法律规定的行为，于法理应该依法受到处罚。

  与此同时，为了更好地以高水平安全服务高质量发展，监管执法部门及执法人员的确应逐步提升精准执法水平，同时想方设法为公司进行更有效、更有明确的目的性的帮扶，带领企业及时有效防控风险，排查治理隐患，持续压实各层级的安全生产责任，切实提升企业安全管理上的水准，确保安全生产形势稳定向好。

  特别应加大对安全生产法的宣传力度，及时公布安全生产“一案双罚”行政执法典型案例，带领企业时刻绷紧安全弦。